以法治思维和方式推进教育综合改革
——一论学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治教
12月4日是国家宪法日。宪法日的设立，既昭示着依法治国理念的前行，也意味着法治精神的回归。
党的十八届四中全会提出全面推进依法治国。依法治国在教育领域最核心、最本质的要求就是依法治教。依法治教是教育进一步改革与发展的客观需要，第一要义是以法治思维和法治方式深入推进教育综合改革。
“在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用”，习近平总书记的要求，是对改革与法治关系的深刻总结。教育改革发展进入深水区后，矛盾、风险、挑战之多，前所未有。涉激流、行险滩，靠什么冲破阻碍？历史经验告诉我们，用法治为改革护航，教育改革就会事半功倍。
过去的改革更多靠“摸石头过河”的勇气，“边抓牌边定规则”。而在今天，随着法治思维和法治方式的不断确立，教育治理体系和治理能力现代化的不断推进，教育改革发展必须循着法治的轨道前行。教育综合改革事关全局，不仅要破除制约教育事业科学发展的体制机制障碍，还要与经济、政治、文化、生态文明建设等改革相互配合、协同闯关，必须于法有据、有法可依。
教育综合改革，必然涉及利益和权力的重大调整。深水区的利益藩篱，攻坚期的复杂难题，只能用法治理念去破解。把改革主张转换成法治主张，用法治方式化解改革风险，才能确保改革有序进行。反观近年来时有发生的“校闹”事件、安全纠纷、师德失范等社会敏感问题，其实完全可以在法治框架内，通过教育制度创新化解处理。
教育综合改革必须寻求法治之下的“最大公约数”，这是教育改革持续向前的制度源泉。教育综合改革涉及部门多样、利益主体多元，要通过法定程序凝聚共识，并将各方共识以法治方式确认下来。通过法定程序广纳众议形成的改革方案，有利于激发教育利益相关主体活力，降低改革实施成本。
法治护航下的教育综合改革，不仅意味着有法可依，而且意味着良法善政；不仅意味着更完备的制度与秩序，而且意味着更多的公平和正义。在这样的改革图景下，“法治思维和法治方式”彰显着深刻内涵：更加注重程序正义，改变教育领域传统上对实体正义的追求，建立健全推进教育综合改革的法定程序；更加注重权利保护，教育的核心价值在于“促进人的全面发展”，这要求尊重和保障师生权利，建立健全权利保障机制；更加注重制度完善，目前我国已基本形成以《教育法》为核心的专门教育法律体系和《未成年人保护法》等教育相关法律体系，但依法治教的制度措施还不健全，这要求建立健全教育法律制度；更加注重规则公平，良法是善治的前提，要通过法治方式建立健全公平的教育法律规则，充分体现各方合法权益和合法诉求；更加注重利益相关方参与，教育综合改革要激发利益相关方的主动性和积极性，通过信息公开和决策民主等各种法治途径，让利益相关方广泛参与。
以法治思维和法治方式推进教育综合改革，关键在于各地教育行政部门和各级各类学校要真落实。比如，在转变教育管理方式、深化招生考试制度改革，落实学校办学自主权、推进管办评分离等群众高度关切的重大改革过程中，要切实推进依法行政，建立行政权力清单制度；健全教育依法决策机制，加大教育执法力度。“凡属重大改革都要于法有据”、“确保在法治轨道上推进改革”，让法治精神渗透在各项具体改革领域里，让教育改革走在法治的轨道上。具体到学校管理上，也须以法治思维和方式推进，要以建设现代学校制度为目标，落实和规范学校办学自主权，形成学校依法办学、自主管理，教师依法执教，学生依法维权的局面；还要以健全权利保障和救济机制为着力点，不断增强运用法治思维和法律手段解决学校改革发展中突出矛盾和问题的能力。
教育是民族振兴之基。让我们凝聚共识、开拓进取，以法治思维和法治方式推进教育综合改革，努力办好人民满意的教育，让教育领域成为全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国的“首善之区”。（本报评论员）
以良法促改革 以良法促善治
——二论学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治教
良法是善治之前提。依法治教的全面实施，必须以完善法律规范体系为前提和基础，否则就是无源之水、无本之木。教育改革发展有法可依，各种规范、政策、章程和制度都符合法治原则，遵循法治逻辑，是构建公平正义的教育制度环境的保证。
加快完善教育法律和制度规则建设，是实现依法治教的关键环节。改革开放以来，我国建立了较为完备的教育法律法规体系，但在某些方面仍存在着滞后性，不能充分反映依法治国的要求和教育法治化发展规律。社会条件变化和教育改革的新形势，对教育制度建设和法律体系化提出了新要求。“工欲善其事，必先利其器。”依法治教要在法治的框架内稳步推进，必须强化法律和制度规则体系建设的科学性、民主性及可行性，坚持立法先行，注重立法质量，从而实现以良法促改革、以良法促善治。
完善教育法律和制度规则体系，要提高立法速率。教育改革进入深水区和攻坚阶段后，制定让各方普遍受益的改革措施越来越难，达成改革共识的难度进一步加大。类似考试招生制度等改革，越来越多触及深层利益关系，需要对现有利益进行深刻调整。新的改革形势，要求我们必须通过加快立法规范、引导、保障教育改革，各项深化改革措施的展开必须于法有据、于法有理，才能确保教育改革事业在法治轨道上推进。具体而言，要以宪法和基本法律为依据，加快立法的速率和成效，加快规范性文件的起草和修订工作，加快完善基本规章制度的体系建设。
完善教育法律和制度规则体系，要提升立法质量。毋庸讳言，一些教育法律法规的立法质量还不高，主要表现在公众参与不足、立法冲突严重、立法中存在庸法现象。甚至在学校规定层面，一些朝令夕改的“雷人”校规也不鲜见。古人云：“法令滋彰，盗贼多有。”立法并非多多益善，繁杂但不实用的法规，不仅耗费大量的资源，也可能使有些法规形同虚设。形成完备的法律规范体系，关键是要提高立法质量。高质量的立法应建立在对社会现实状况充分调查研究的基础上，遵循科学性原则，注重与制度建设、规章建设和规范性文件建设相辅相成。
完善教育法律和制度规则体系，要完善立法程序。习近平总书记指出：“要完善立法工作机制和程序，扩大公众有序参与，充分听取各方面意见，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用。”优化立法程序，直接关涉能否创制出高质量的法律。贯彻民主立法的精神，是增强法律的针对性、实效性的根本保障。完善立法程序，既要充分听取法律专家的建议，也要广泛听取教育领域和社会公众的意见。要切实地拓展公众参与的途径和条件，充分利用各种信息交流平台，如网络、微博、微信等形式，激发社会的参与热情。
完善教育法律和制度规则体系，要创新立法方式。要高度重视和及时推进教育法律、法规及规范性文件的“立、改、废、释”，使教育法律和制度规则体系能够及时适应教育改革发展实践的需要，既要保障新法和旧法的衔接，又要注重新法的引导作用。要兼顾连续性和稳定性、立法宗旨与社会现实之间的平衡，寻求把重大教育政策法律化的有效方式和途径。
加快完善教育法律法规和制度规则体系建设，是顺利实现依法治教的法律保障和制度基础。法律废立必须科学民主，法治实施必须高效，法治保障必须有力，在此基础上才能促进教育法治化和规范化，不断开创依法治教新局面。（本报评论员）
让行政权力在法治的阳光下运行
——三论学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治教
依法治国在教育领域的体现，就是依法治教。而依法治教对教育管理部门而言，即是依法行政。这是法治思维和法治方式在教育领域的重要体现。在教育改革发展新阶段，依法行政决定着教育综合改革的成效。
依法行政，就是遵循法治思维、运用法治方式，严格按照法定的权限职责，规范行使行政管理权力。近年来，教育部门依法行政取得很大进展，但也要看到，一些部门在管什么和如何管的问题上认识不清、边界不明，没有落实好简政放权。一些行政机关工作人员，包括个别领导干部法治观念淡薄，“谈法治时滔滔不绝，做决策时权力滔滔”。在一些地方，行政不作为、乱作为等问题仍然存在，对行政行为的监督制约机制尚不健全。要贯彻落实依法治国总要求、全面推进依法治教，必须筑牢法治“篱笆”、遏制权力“越线”，提高依法行政的意识、能力和水平。教育部门只有依法行政，才能保证国家教育方针政策和各种规章制度“硬着陆”，才能保障各级各类学校的顺利运行，才能为办好人民满意的教育保驾护航。
依法行政的核心是教育部门依法履行政府职责。教育行政部门工作人员特别是领导干部要意识到，行政权力由人民赋予、受法律约束，必须行驶在法治的轨道上，“法无授权不可为”、“法定职责必须为”。同时，结合行政审批制度改革、落实高校办学自主权和管办评分离的要求，教育部门应该加快建立权力清单、责任清单和负面清单，通过“放”、“管”结合，把该放的权放开、放到位，把该管的事管住、管到位，逐渐退出“运动员”角色，激发各类教育主体的发展活力和创造力。
依法行政的起点是教育部门依法决策。教育部门作为政府机构，内部决策对教育发展至关重要，诸如教育发展目标、经费分配、干部任用、人员统筹，都应该遵守决策流程，更大范围征集意见，依法决策，避免领导“一言堂”和“屁股决定脑袋”的本位思维。好的决策，不仅要确保方向正确，还要把握流程合法。因此，教育部门内部决策，必须真正贯彻党和国家的教育方针政策，做到程序依法合法。
依法行政的重点是权力公开透明运行。政务公开是从源头上防治腐败的重要措施，只有公开透明，才能有效推动教育部门依法、依章、依规办事，切实保障行政权力在阳光下运行。坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开。同时，对于人民群众关心的一些敏感问题，也应该做到信息公开，自觉接受社会监督。
依法行政的关键是教育部门执法有力。当前在一些地方，教育部门在领导和管理中，存在有法不依、执法不严的情况，甚至不执法、不作为，这既有懒政思维影响，也有一些利益因素。比如学校基建经费的监管、教师招聘过程中的关系运作、中小学教师校外补课、中小学课程教材利益链等问题，一些地方教育主管部门视而不见、见而不理。实际上，不愿作为、不敢作为、不能作为的实质就是不依法行政。只有针对教育中的问题，敢于执法、敢于监管，有所作为、有所担当，才可能有效化解矛盾、消解难题，做到行政权力在法治的阳光下运行。
教育部门依法行政，是教育系统落实依法治国要求的重要体现，也是教育治理体系和治理能力现代化的应有之义。我们期待，各级教育部门能不断提升依法行政的能力和水平，实现教育治理从以行政管理为主向以依法治理为主的转变。（本报评论员）
让法治融入学校治理每个细节
——四论学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治教
依法治教具体到学校层面，就是依法治校。依法治校，说白了就是立规矩、守规矩，让学校各项事务运行在法治轨道上，让学校管理者树立办事依法、遇事用法、难事靠法的法治思维。从全局来看，全面推进依法治校，是贯彻落实十八届四中全会精神的必然要求，是依法治国总体布局的重要环节；从教育内部来看，要实现教育现代化目标，推进教育治理体系和治理能力现代化，建立现代学校制度，都离不开依法治校。依法治校既是教育自身转型升级的驱动力，又是确保教育改革“深水突围”的压舱石。
近年来，依法治校取得了很大进展，但我们应清醒地认识到，与全面推进依法治国的新要求、教育改革发展的新形势相比，还存在提升空间。一些地方和学校对推进依法治校认识还不到位，一些群众反映强烈的违法办学、违规招生、违规收费等问题时有发生，学校管理者和教师运用法律手段处理问题和保护自身权益的能力还有待提高。要解决这些问题，必须加快推进依法治校，学校管理者尤其要增强法治思维，提高依法治校能力。
推进依法治校，首先要加强章程建设，建立依法办学的制度体系。章程相当于一所学校的宪章，对内部如何治理、权力如何运行、学科如何建设、人才如何培养等核心问题，以制度规范的形式作出约束。章程是依法治校的基本依据，没有科学的章程就谈不上依法办学、自主管理，建立现代学校制度更是空中楼阁。章程的生命力在于执行，“喊破嗓子”不如“甩开膀子”，“写在纸上”不如“走在路上”，体现法治精神的章程应在各级各类学校落地扎根。学校管理者想问题、作决策、办事情都应严格依照章程，让章程成为人人遵循之法。
推进依法治校，要健全科学决策机制。在个别学校，有的管理者用人“一句话”、花钱“一支笔”、决策“一张纸”，既违背法治精神，又破坏法治秩序。这种现象存在的背后，是科学民主决策机制的缺失。对权力的限制以及对权力运行过程的监督，是依法治校的根本。应该健全科学决策机制，依法明确学校内部不同事务的决策权，把师生参与、专家参与、合法性审查、集体讨论决定，确定为重大决策法定程序。同时，建立健全权力运行制约和监督体系，让师生监督权力、家长参与管理、权力阳光运行。
推进依法治校，要构建自由平等公正法治的育人环境。教书育人是学校的核心职能和存在根基。落实师生主体地位，形成自由平等公正法治的育人环境，是学校推进依法治校的落脚点。当前，一些学校办学行为不规范、个别教师对学生分类分等、学术失范现象严重，事关师生权利的信息沟通不畅，这些现象与依法治校的要求严重背离。应以依法实施办学、保护师生权利、健全学术保障机制为重点，构建自由平等公正法治的育人环境。尤其应在校园中大力弘扬平等意识，切实尊重保护师生权利。
推进依法治校，要健全学校权利救济和纠纷解决机制。随着改革进入攻坚阶段，教育领域各种矛盾日益突出，学校与学生、教师之间纠纷呈多发趋势。学校应增强运用法治思维和法律手段解决学校改革发展中矛盾、纠纷的能力，依法建立和畅通纠纷解决渠道，特别是要规范校内师生申诉和调解制度，保证处理程序的公开公正。针对目前学校安全面临的复杂局面，应积极借助政府部门、社会力量、专业组织，共同构建学校安全风险管理体系，通过法治手段处理纠纷。
归根结底，依法治校意味着学校治理从行政思维和方式向法治思维和方式的根本转变。这需要从学校日常管理的每个细节入手，让法治成为一种习惯和必然，让每一个受教育者和教育工作者在学校管理中都能直接感受到法治的力量。(本报评论员）
法治教育从娃娃抓起从课堂抓起
——五论学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治教
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了“增强全民法治观念，推进法治社会建设”的目标，并将青少年法治教育作为实现这一目标的关键举措之一，提出要“把法治教育纳入国民教育体系，从青少年抓起，在中小学设立法治知识课程”。此举可谓抓住了法治社会建设的关键。
所谓法治社会，就是全民信仰和践行法治的社会，其前提是法治精神在全社会的普及、法治文化在全社会的形成。而这种精神的普及、文化的形成无外乎两个途径，一是来源于人们在实际生活中的内在体验，二是来源于外在的教育和引导。把法治教育纳入国民教育体系，恰恰具有基础性意义。
人的观念塑造和习惯养成基本上是在青少年时期完成的，而且一旦形成，便十分牢固。想通过教育手段使一个法治观念薄弱的成年人观念幡然一新，以期重新养成法治信仰会比较难。这就是法治教育要“从青少年抓起”的根本原因所在。此外，国民教育体系具有系统性和完整性，对于绝大多数没有接受过专门法学高等教育和从事过法律职业的人来说，其大部分的法律知识都只能从国民教育阶段习得。因此，国民教育体系中的法治教育水平将在很大程度上决定全社会、全民族的法律素养水平。
要切实把法治教育纳入国民教育体系并使之收到实效，需要确定切实可行的教育方针。专门的法学教育是一种职业教育，属于高等教育的范畴，其大多数知识超出一般青少年学生的理解能力。因此，我们必须明确青少年法治教育的主体内容，是培养法治意识而非灌输法律知识。其重点必然是宪法教育，也就是要将依法治国的理念以及宪法确定的各项基本原则、基本制度作为教学重点，再兼顾其他法律制度中最为基础的部分。
法治教育，教材先行。近年来，部分地方中小学虽然先行先试开设了不同形式的法律课程，但没有统一、专业、科学、权威的教材却是一大缺陷。由于缺乏一套这样的教材，授课教师大多只能凭借自身对法律知识的兴趣和见解选择性地讲授，随意性很强，从根本上制约了教学水平的提高。因此，我们必须集优秀教育专家和法学专家之力，尽快编制出一套既具有专业水准,又适合青少年认知特点且容易为中小学教师所驾驭的教材。
法治教育，师资为本。绝大多数中小学教师都不具备法学教育背景，而科班出身的毕业生又极少投身中小学教育，这是制约青少年法治教育水平提高的另一瓶颈。要解决这一问题，最关键的举措是要在师范院校中开设法学课程，对师范生进行相当程度的训练，使其具备扎实的基本法律知识，掌握面向中小学生的法律知识教学能力。
法治教育还需保障教学课时。中小学课程体系经过长期打磨已经十分稳定，多年来变动极少，在不增加学生课业负担的前提下开设新课实为不易。但要真正实现法治教育进课堂，就不能满足于在其他学科中进行渗透式教学，也不能满足于开辟兴趣式的第二课堂，而必须通过对品德、思想政治等系列课程加以综合统筹，安排合理课时开设专门的、正式的法治知识课程。
当然，将法治教育纳入国民教育体系，并不意味着只能由学校来单独完成这一任务。法律是一个实践性极强的领域，应当充分利用各种社会资源为法治教育服务。在美国费城的宪法中心，宪法宣传片可以拍摄出令人动容的史诗大片水准，宪法发展史中的事件和人物可以设计成各种让孩子们流连忘返的游戏。因此，法治教育利用社会资源不能简单地局限在聘请法治副校长、组织学生观看法治电影等传统方式，应当鼓励学校和社会利用各种可能的资源，创新青少年法治教育形式。（本报评论员）
创新机制培养法治人才
——六论学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治教
依法治国，人才为基。创新法治人才培养机制，培养一批信念执着、品德优良、知识丰富、本领过硬的法治人才，是教育肩负的时代使命。
创新法治人才培养机制，是加快建设社会主义法治国家的根本要求。改革开放以来，我国法学教育取得的成就有目共睹，但也存在教育资源配置不科学、教育模式改革滞后等问题，导致人才类型单一、教育质量不高，难以适应和满足法治国家建设需求。加强中国特色社会主义法治人才培养，要求创新法治人才培养机制。
创新法治人才培养机制，是国家战略发展的需要。随着我国经济实力不断加强，国际责任不断加大，依法治国方略逐步推进，社会对法治环境和法律人才质量提出了更高要求。建设通晓国际法律规则的法治人才队伍，培养能参与国际组织和司法机构运作的法律人才，是创新法治人才培养机制的外在要求。
创新法治人才培养机制，必须优化法学课程体系。法学课程体系要与中国特色社会主义法学理论体系、学科体系相衔接，反映中国特色社会主义法学理论最新研究成果。在保证核心必修课程体系基础之上，创新选修课程模块，为法治人才成长创造自主学习与个性发展空间。尤其要将实务部门的优质实践教学资源引入高校，打破学校与社会的体制壁垒，引入政府、法院、检察院、律师事务所等实务部门力量参与法治人才培养。
创新法治人才培养机制，必须完善法治人才培养模式。以“卓越法律人才教育培养计划”的人才培养基地为依托，实现人才培养与法治队伍建设需求充分对接。积极探索涉外法治人才培养多样化机制。完善与国外院校交流、双学位联合培养、国际组织实习等项目，拓展法治人才国际化视野。加强与法律实务部门的紧密合作，实现联合培养人才的常态化和规范化。例如，在高校中实现双导师制，推动专业学位与职业资格有机衔接。
创新法治人才培养机制，必须加强师资队伍建设。一支“有理想信念、有道德情操、有扎实知识、有仁爱之心”的高水平法学师资队伍，是提高法治人才培养质量的重要保障。坚定法学专业教师的理想信念，让其成为马克思主义法学思想和中国特色社会主义法治理论的坚定信仰者、积极传播者和模范践行者。优化法学师资队伍结构，根据中国特色社会主义法学理论体系、学科体系、课程体系建设需求，建设结构合理、专兼职结合的高水平教师队伍和学术创新团队。
思想政治素质是社会主义法治人才第一位要求。创新法治人才培养机制，要从法治国家、法治政府、法治社会一体建设的全局出发，立足于社会主义市场经济和民主政治发展的时代要求，切实提高法治人才的思想政治素质。要坚持把思想政治建设放在创新法治人才培养的首位，用马克思主义法学思想和中国特色社会主义法学理论全方位统领高校、科研机构法学教育和法学研究基地，加强对社会思潮辨析引导，分清重大是非，不给错误思潮传播提供渠道和空间。如此，培养一批真正忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治人才，为加快建设社会主义法治国家提供有力人才保障。（本报评论员）(来源： 《中国教育报》)
